A segurança social que nos une

Créditos: Paulete Matos

Em pleno século XXI, a incerteza continua a estar presente em muitas áreas das nossas vidas, desde os problemas prementes de guerras, de instabilidades políticas, de excesso de população mundial, de recursos naturais escassos, de lógicas de especialização produtiva perniciosas até aos desafios da poluição e das alterações climáticas cujo combate tem precipitado o surgimento de outros novos problemas velhos, como a corrupção e a desigualdade.

Mitigar a incerteza pressupõe cobrir riscos. E esses riscos são frequentemente riscos sociais, que decorrem da entrada no mercado de trabalho. Ora, o surgimento de sistemas de segurança social teve precisamente como principal propósito a cobertura desses riscos visando a paz social, sobretudo no início do século passado e posterior desenvolvimento, quer na Europa como nos Estados Unidos da América, com a industrialização e a urbanização das sociedades. Decorrente desse surgimento veio, de facto, maior segurança social.

Passados 40 anos da primeira lei de bases do sistema de segurança social, a Lei n.º 28/84, de 14 de agosto, é pertinente enfatizar a atualidade dos seus objetivos, ou seja, (1) proteger os trabalhadores e suas famílias nas situações de falta ou diminuição de capacidade para o trabalho, de desemprego involuntário e de morte, e garantir a compensação de encargos familiares e ainda (2) proteger as pessoas que se encontram em situação de falta ou diminuição de meios de subsistência (Artigo 2.º), embora legislação posterior, menos de 10 anos depois¹, consubstancie alterações significativas no regime geral de segurança social, nomeadamente a que diz respeito à alteração do prazo de garantia, ou seja, o período contributivo mínimo para acesso às pensões de velhice passa dos 120 meses para 15 anos.

A complexidade do sistema, decorrente da miríade de situações a contemplar, desde a sua génese mais profunda aos dias de hoje, exige conhecimento aprofundado e detalhado para que a sua análise possa reconhecer o seu valioso mérito ao longo destas quatro décadas, concretizando prestações garantidas como direitos, adequadas às eventualidades a proteger.

A atual composição do sistema de segurança social, resultado de múltiplas influências e fatores, abrange o sistema de proteção social de cidadania, o sistema previdencial e o sistema complementar. No entanto, é o sistema previdencial que deve continuar a ter um papel central e predominante na cobertura de riscos sociais pois assenta numa lógica salarial e na relação sinalagmática entre contribuições e prestações imediatas, como subsídios de parentalidade e doença, e diferidas, como pensões de velhice ou sobrevivência, aplicável à população trabalhadora. Este sistema é autónomo em termos de financiamento através da taxa contributiva global, existindo uma conta específica para receber contribuições e pagar todas as prestações e despesas administrativas relativas ao regime. Isto significa que é possível projetar o nível dessa conta (como apresentado anualmente em anexo no Orçamento de Estado) e recomendar uma escala de taxas contributivas que assegurem a manutenção de reservas suficientes, em Portugal o fundo de estabilização de segurança social, para fazer face a futuras despesas do regime, decorrentes do seu expectável amadurecimento. Para esse efeito, a movimentação dessa conta deve ser isolada das operações de outros regimes de segurança social e das operações do próprio governo. Consequentemente, tudo o que diz respeito ao sistema de proteção social de cidadania, financiado por transferências do Orçamento do Estado e por consignação de receitas fiscais, claramente numa lógica assistencial, deve ser independente do sistema previdencial, assente numa lógica de seguro social. De forma idêntica, a análise do sistema previdencial deve estar expurgada de decisões que misturam regimes. Estão neste caso a decisão que conduziu ao estabelecimento de mecanismos de convergência do regime de proteção social da função pública com o regime geral da segurança social no que respeita às condições de aposentação e cálculo das pensões, previsto na Lei n.º 60/2005, de 29 de dezembro, deixando assim a Caixa Geral de Aposentações, a partir de 1 de janeiro de 2006, de proceder à inscrição de subscritores, bem como as decisões relativas às transferências, de diversos fundos de pensões privados² para a esfera do Estado (seja para a Caixa Geral de Aposentações seja para a Segurança Social), em 2003 e 2004³, em 2010⁴, em 2011⁵, e em 2023⁶, nomeadamente dos sectores da banca e das telecomunicações, com impacto na redução do défice fiscal e no cumprimento dos objetivos de Maastricht.⁷ Por último, o sistema complementar, constituído pelos regimes complementares de iniciativa coletiva e individual e pelo regime público de capitalização, assim designado desde a Lei n.º 32/2002, de 20 de dezembro, no artigo 5.º, assenta numa lógica de poupança, com todas as condicionantes que daí advêm. Nomeadamente, no caso dos planos de pensões empresariais, assiste-se à transferência do risco financeiro dos empregadores para os trabalhadores, quando procedem ao fecho de planos de benefício definido e à constituição de planos de contribuição definida. No caso dos planos individuais, frequentemente, há falta de informação ou existe iliteracia financeira que incapacita os indivíduos de avaliar a solvência a longo prazo das suas poupanças, não sendo, portanto, possível voltar atrás quando são descobertos erros tardiamente. Acresce que muitos indivíduos não ganham o suficiente ao longo da sua vida ativa de trabalho para poupar para a velhice, o que significa que é necessário haver redistribuição para as retirar e manter fora de uma situação de pobreza até à data de morte. Em ambos os casos, o desempenho da gestão em regime de capitalização, ou seja, de acumulação prévia, tem revelado rendibilidades reduzidas e também por esta razão o seu papel tem sido limitado.

Em suma, o sistema previdencial, assente num regime de repartição, em que as contribuições e quotizações, resultantes da incidência de uma taxa contributiva sobre as remunerações, são redistribuídas de imediato para pagar as prestações previstas, é o único que tem por base um mecanismo de socialização, ou mutualização, de uma parte da massa salarial, e também do risco, a que a entidade empregadora não pode estar alheia, tornando, no caso da eventualidade velhice, a pensão de velhice em salário diferido. Esta lógica salarial a que se associa o conceito de seguro social⁸ não deve ser confundida nem com a lógica assistencial nem com a lógica patrimonial (ou de poupança) presentes nos restantes sistemas, respetivamente. Este aspeto é tanto mais importante quanto cabe às entidades empregadoras, públicas ou privadas, a maior parcela da taxa contributiva global (contribuições), naquilo que deve ser a sua responsabilidade social para com os seus trabalhadores, mas que tem contrapartidas muito positivas, sobretudo ao nível da produtividade e do bem-estar coletivo. Não podemos esquecer que esses empregadores são obrigados a fazer o mesmo pelas suas empresas ao levar a cabo investimentos em capital fixo cuja depreciação obedece a regras bem definidas⁹.

As críticas que desde meados da década de 90 são recorrentemente feitas ao sistema previdencial, na sequência de um relatório do Banco Mundial de 1994, têm tentado derrubá-lo, sobretudo alegando uma ausência de sustentabilidade financeira, mas não tenhamos dúvidas que caso esse derrube acontecesse as consequências seriam desastrosas, ao nível de catástrofe social. Esquecem-se de forma grosseira as razões da sua emergência, tanto económicas como sociais,¹⁰ argumentando que o envelhecimento é um fator de tensão que põe em causa a sustentabilidade financeira, quando o envelhecimento é precisamente uma das causas de existência do sistema, e como se o equilíbrio não dependesse de reservas constituídas na fase inicial do sistema¹¹ e de uma relação que depende não só do rácio de dependência demográfica do sistema (número de pensionistas no ano t/ número de contribuintes ativos no ano t) mas também do rácio de substituição do sistema (pensão média do ano t/ remuneração média sujeita a contribuição no ano t). Consequentemente, a evolução do total de remunerações sujeitas a contribuição em cada ano e a evolução do total de pensões em pagamento são variáveis indispensáveis a ter em conta, impondo-se o controlo da declaração por parte das entidades empregadoras, mas também do risco político quando o sistema é chamado a responder a situações alheias aos seus objetivos. Acresce que o sistema previdencial é sem dúvida o único sistema que valoriza a qualificação do individuo e minimiza o risco moral decorrente de um sistema assistencial (que pode mesmo incentivar a economia informal), que garante mínimos de subsistência, e o risco financeiro (e também de fraude financeira) característico de um sistema complementar.

Passados 30 anos desse relatório estão hoje desmascaradas muitas das experiências de transformação mais radical por que passaram muitos países, desde logo o caso do Chile, mas também o caso da Suécia.¹²

Em Portugal, assistiram-se a múltiplas alterações, ditas paramétricas, que tenderam a diminuir o valor da pensão, a aumentar a idade legal de reforma, e a enaltecer o sistema complementar¹³.

A Lei n.º 17/2000 de 8 de agosto, prevê que o cálculo das pensões de velhice deve, de um modo gradual e progressivo, ter por base os rendimentos de trabalho, revalorizados, de toda a carreira contributiva, e não apenas os 10 melhores dos últimos 15 anos (artigo 57.º). De acordo com o princípio da contributividade como princípio basilar do subsistema previdencial, estabelecido no artigo 50.º da Lei n.º17/2000, e para regulamentar o disposto no artigo 57.º referido, o Decreto-Lei n.º 35/2002, de 19 de fevereiro, institui uma fórmula de cálculo, em especial no que concerne à taxa de formação global das pensões, que obedece ao princípio da diferenciação positiva, aplicando-se taxas regressivas de formação da pensão aos diferentes escalões de rendimentos, privilegiando-se ainda as carreiras contributivas mais longas. Concretamente, a taxa anual de formação da pensão variará entre 2,3% e 2%, em função do número de anos civis com registo de remunerações e do montante da remuneração de referência e a taxa global de formação da pensão é igual ao produto da taxa anual pelo número de anos civis relevantes, no máximo de 40.

Esquecendo que um regime específico de proteção social pode ter objetivos específicos de atração e retenção de talento e até de renovação dos trabalhadores, especialmente relevantes para o exercício das diversas funções do Estado, a Lei n.º 60/2005, de 29 de dezembro, vem estabelecer mecanismos de convergência do regime de proteção social da função pública com o regime geral da segurança social no que respeita às condições de aposentação e cálculo das pensões, deixando a Caixa Geral de Aposentações, a partir de 1 de janeiro de 2006, de proceder à inscrição de subscritores.

Não menos relevante é a criação do indexante dos apoios sociais, instituído pela Lei n.º 53-B/2006, de 29 de dezembro, que fixa, igualmente, as regras da sua atualização. As pensões e algumas das outras prestações do sistema de segurança social passam assim a ser atualizadas em função do montante do indexante dos apoios sociais (que se mantém em 419,22€ desde 2009 até 2015), com consequências hoje tidas como desastrosas no valor da pensão mínima de velhice de base contributiva.¹⁴

A Lei n.º 4/2007, de 16 de janeiro, teve como um dos aspetos de maior relevo relativamente ao sistema previdencial a introdução de um fator de sustentabilidade (artigo 64º). Assim, ao montante da pensão estatutária, calculada nos termos legais, é aplicável um fator de sustentabilidade relacionado com a evolução da esperança média de vida, tendo em vista a adequação do sistema às modificações resultantes de alterações demográficas e económicas. Este fator de sustentabilidade é definido pela relação entre a esperança média de vida verificada num determinado ano de referência e a esperança média de vida que se verificar no ano anterior ao do requerimento da pensão¹⁵.

A lei n.º 83-A/2013, de 30 de dezembro, determina que a idade normal de acesso à pensão de velhice passe a ajustar-se de acordo com a evolução dos índices da esperança média de vida. Assim, após 2014, a idade normal de acesso à pensão de velhice varia em função da evolução da esperança média de vida aos 65 anos de idade, e corresponde à idade normal de acesso à pensão de velhice em 2014 acrescida do número de meses apurados em função do acréscimo da esperança média de vida.

Em conclusão, quando olhamos para os diversos indicadores relativos ao sistema de segurança social, depois desta vaga de alterações legislativas, podemos dizer que teve lugar um efeito desconfiança patente no efeito quantitativo de reformas antecipadas, que quadruplicaram, apesar das penalizações inerentes (com diminuição da carreira contributiva e consequente aumento da duração das pensões), e, em simultâneo, um efeito de contenção do crescimento do valor total das prestações. Precisamente, o relatório da Comissão Europeia de 2021 prevê que Portugal registe uma diminuição da despesa em pensões (-3,2 pontos percentuais), entre 2019 e 2070, enquanto o índice de dependência de idosos regista um aumento de 22% para 33.1% (11,1 pontos percentuais) no mesmo período.¹⁶

Constata-se que, apesar da idade normal de acesso à pensão de velhice ter aumentado, em 2025 será de 66 anos e sete meses, [a idade média de acesso às pensões de velhice teve tendência decrescente entre 2001 e 2014, ano em que foi de 62 anos]{.mark}, e está sempre abaixo dos 65 anos. Por outro lado, em termos de mercado de trabalho, dá que pensar o facto de a duração média da carreira contributiva para o regime geral da segurança social ser inferior a 30 anos, apesar de ter vindo a subir desde 2002. Em 2022 não chegava aos 29 anos, muito aquém dos 40 anos que permite obter o valor máximo da pensão de velhice¹⁷.

[Variáveis como o desemprego são muito mais relevantes na gestão financeira do sistema previdencial do que o envelhecimento]{.mark}, de modo que soluções fáceis e imediatistas que promovem o aumento das receitas do sistema previdencial, via políticas facilitadoras do aumento da população ativa através de população imigrante com baixas qualificações¹⁸, assentes numa estratégia de incentivo de setores que já atingiram o máximo de rendimentos à escala, como o turismo, ou que colocam em causa recursos limitados, como a agricultura intensiva, com consequente impacto no nível de remunerações, são altamente questionáveis. Sobretudo em comparação com outras que apelam à responsabilidade social das entidades empregadoras, ao combate à economia paralela, ao desincentivo da deslocalização da indústria para países onde não há direitos humanos, à defesa do direito das mulheres, à restrição de emigração qualificada, e às políticas de desenvolvimento sustentável.

O sistema previdencial existe para proteger o trabalhador e não é este que lhe causa problemas. Valorizar o trabalho e o trabalhador através de remunerações justas é sem dúvida o aspeto mais importante na manutenção do equilíbrio financeiro do sistema previdencial. Urge, pois, proteger e desenvolver este pilar fundamental do Estado Social, especialmente atendendo à proximidade dos 50 anos da Constituição da República Portuguesa de 1976.